Для достижения целевого показателя 2030 года – увеличение доли выпуска гражданской продукции до 50 % – требуется подстройка законодательной базы. Рассмотрим причины и этапы трансформации.

Почему для реализации планов в области диверсификации, озвученных Владимиром Путиным в традиционном Послании Федеральному Собранию в 2016 году, необходимо внести изменения именно на уровне законодательства? Когда-то, во времена СССР, почти каждое крупное предприятие выпускало и гражданскую продукцию: морские и речные суда, радиоприемники, телевизоры и холодильники, мотоциклы, электроплиты и пылесосы. Однако в условиях глобального рынка и отсутствия поддержки диверсификации производства и вообще отечественного производителя в 1990-е годы большая часть этих предприятий не выдержала конкуренции. С того момента были утрачены производственные компетенции, а рыночные ниши производимой ими гражданской продукции были прочно заняты импортом. Поэтому сейчас, спустя 20–25 лет после того, как многие предприятия свернули свои гражданские производства, сражаться с высокотехнологичной импортной продукцией без господдержки, субсидирования, протекционизма и квотирования невозможно. Соответственно, необходимо было внести изменения в правовую базу, позволяющие правительству субсидировать разработку гражданской продукции предприятиями ОПК, упростить для организаций «оборонки» процедуры проведения госзакупок в целях обеспечения производства продукции гражданского назначения, предоставить другие инструменты стимулирования.

Поэтому в январе 2018 года в Уфе на совещании Владимир Путин поручил проработать правовое обеспечение проведения диверсификации в сфере оборонно-промышленного комплекса: «Надо проанализировать, какие барьеры, прежде всего законодательные, препятствуют диверсификации оборонных производств, в том числе при госзакупках, что не позволяет заключать так называемые контракты полного жизненного цикла и так далее». По итогам встречи был составлен перечень поручений президента № Пр-288 от 17.02.2018 г., согласно которому статусом координирующего органа по диверсификации была наделена Правительственная комиссия по импортозамещению.

Законопроект № 954775-7

Вскоре после уфимского совещания была создана межфракционная рабочая группа, которую возглавил первый зампредседателя Госдумы Александр Жуков. В феврале того же, 2018 года состоялось первое заседание рабочей группы по совершенствованию законодательства в сфере государственного оборонного заказа при Комиссии Госдумы по правовому обеспечению развития организаций оборонно-промышленного комплекса. В рабочую группу вошли депутаты, представители профильных министерств и ведомств, руководители предприятий оборонной промышленности, специалисты и эксперты. Результатом деятельности рабочей группы стало появление законопроекта № 954775-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О промышленной политике в Российской Федерации». Законопроект был внесен в Госдуму 12 мая 2020 года членами Совета Федерации А. Г. Дмитриенко и К. К. Долговым и депутатом Госдумы В. В. Гутеневым.

Прежде всего, законопроект дает определение процесса диверсификации применительно к производственным программам ОПК, ранее в российских нормативных документах отсутствовавшее: «Диверсификация производства организаций оборонно-промышленного комплекса – разработка и производство организациями оборонно-промышленного комплекса высокотехнологичной продукции, не связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства». Тут важно отметить, что такое определение исключает разные трюки вроде искусственного сокращения доли оборонного производства ради наращивания отчетности по доле гражданского производства, а также часто встречающуюся практику поглощения оборонными корпорациями уже готовых компаний, специализирующихся на производстве гражданской продукции. Разрабатывать и производить гражданскую продукцию предприятиям «оборонки» придется самим.

Во-вторых, предлагаемая редакция закона повышает статус диверсификации до ключевой составляющей национальной промышленной политики, увязывая ее с импортозамещением.

В-третьих, в законопроекте прописаны механизмы стимулирования выпуска организациями ОПК высокотехнологичной продукции, не связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства. Согласно новой редакции правительство будет ежегодно утверждать план мероприятий по стимулированию выпуска организациями ОПК объема и номенклатуры высокотехнологичной продукции гражданского назначения. Среди таких мер будет:

1. создание условий по стимулированию внутреннего спроса на гражданскую продукцию;
2. меры по стимулированию экспорта высокотехнологичной продукции гражданского назначения на внешние рынки;
3. создание условий по стимулированию локализации производств новых видов высокотехнологичной продукции предприятиями ОПК;
4. предоставление субсидий на финансирование научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, необходимых для выпуска высокотехнологичной продукции гражданского и двойного назначения;
5. меры по осуществлению централизованных государственных и муниципальных закупок, а также закупок отдельных видов юридических лиц (имеются в виду государственные предприятия и госкорпорации);
6. меры по взаимодействию с кредитными учреждениями для получения заемных средств, необходимых для осуществления производства высокотехнологичной гражданской продукции.

Контролировать ход диверсификации правительство будет с помощью ежеквартальных и сводных годовых аналитических отчетов о достигнутых результатах реализации мероприятий по стимулированию выпуска ОПК высокотехнологичной продукции гражданского назначения. Принятие закона позволит правительству синхронизировать работу различных органов власти и реализуемых ими мероприятий, говорится в пояснительной записке. Законопроект предполагается рассмотреть в ходе весенней сессии Госдумы.

Квоты и другие преференции

Принятие законопроекта № 954775-7, в свою очередь, позволит создать правовую основу для реализации следующих возможных мер, направленных на стимулирование диверсификации производства промышленной продукции. Так, в рамках федеральных законов № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» можно будет установить обязательные квоты по закупке гражданской продукции и продукции двойного назначения, выпускаемой организациями ОПК. Также, благодаря преференциям в конкурсах по закупке гражданских товаров и услуг, оборонные предприятия получат доступ к гарантированным рынкам сбыта своей гражданской продукции. При этом объем таких закупок (речь в том числе идет о реализации масштабных национальных проектов России) позволит предприятиям развернуть серийное производство и существенно увеличить долю «гражданки» в структуре производства.

Среди запланированных мер:

1. Расширение применения специальных инвестиционных контрактов (СПИКов), заключаемых с организацией ОПК для форсирования освоения производства продукции гражданского и двойного названия для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В частности, предлагается снизить для предприятий ОПК минимальный объем инвестиций, при котором реализация проекта возможна по специальному инвестиционному контракту с Российской Федерацией, субъектом Федерации или муниципальным образованием, с 3 млрд до 750 млн.
2. Предоставление организациям ОПК, осуществляющим диверсификацию производства, льгот по уплате налогов на имущество организаций, земельного налога, например, на период освоения производства соответствующей гражданской продукции.
3. Субсидирование из федерального бюджета программ по диверсификации производства, реализуемых предприятиями ОПК, а также процентных ставок по кредитам (займам), привлеченным на эти цели.

Кроме того, предлагались дополнения в Федеральный закон № 395-1 «О банках и банковской деятельности», дающие Правительству РФ полномочия по утверждению ключевых показателей эффективности для государственных кредитных учреждений. Это позволило бы стимулировать государственные банки снижать процентные ставки по предоставляемым кредитам и своевременно осуществлять финансирование оборотных активов и инвестиции в производство гражданской продукции организаций ОПК, в целом более эффективно проводить инвестиционную политику в оборонном комплексе. В ноябре 2020 года Госдума отклонила эту инициативу, признав, что любые KPI относятся к внутрикорпоративной политике банков, а также в связи с тем, что для некоторых государственных банков финансирование ОПК не является профильной деятельностью, а значит, у них нет необходимых компетенций.

Курс на цифровизацию

Проанализировав нормативные документы и пояснительные записки к ним, становится ясно, что развитие ОПК тесно связано с общим трендом на цифровизацию. В связи с наметившимся стратегическим вектором развития экономической и общественной жизни планируется утверждение ежегодного плана мероприятий по стимулированию организаций оборонно-промышленного комплекса, производящих радиоэлектронную продукцию. Кроме того, очевидно, существенно облегчена будет работа крупных стратегически важных предприятий авиастроения, судостроения, космической промышленности и смежных отраслей. Жесточайшая конкуренция на мировом рынке во многом делает реализацию гражданских проектов в этих нишах, по сути, планово-убыточной. Однако их реализация – выпуск воздушных и морских судов, двигателей, космической техники – необходима с учетом стратегических интересов страны. За счет системной государственной поддержки и мер стимулирования внутреннего спроса удастся создать базу и для экспортного продвижения гражданской продукции в соответствующих нишах.

Экспертное сообщество в целом приветствует начало рассмотрения Госдумой поправок, однако отмечает невысокий темп принятия законодательной инициативы – напомним, задача проработать правовое обеспечение диверсификации была поставлена в январе 2018 года. «Необходимость принятия поправок в законы, поднимающих диверсификацию до статуса ключевой составляющей национальной промышленной политики и прописывающих механизмы стимулирования выпуска организациями ОПК высокотехнологичной гражданской продукции, назрела давно. Начало рассмотрения Государственной Думой соответствующих поправок можно только приветствовать, – говорит Руслан Пухов, директор Центра анализа стратегий и технологий. – Однако одно дело – законы, другое – практическое правоприменение. Насколько эффективно будут работать предлагаемые механизмы, насколько успешно будет преодолеваться лоббистское сопротивление импортеров – успех диверсификации во многом будет зависеть от политической воли».

Мы поступательно движемся к принятию системного решения, которое позволит обеспечить безусловный приоритет отечественным производителям. При этом очевидно, что даже при условии принятия Государственной Думой поправок в 44 и 223 федеральные законы в весеннюю сессию, квоты как инструмент заработают с некоторым временным лагом, учитывая необходимость принятия и ряда нормативно-правовых актов правительства.  Юрий Борисов заместитель председателя Правительства России